Fonction publiqueEntre gueule de bois et stratégies de fuite
Face à la succession de reculs et aux coups portés aux organismes publics chargés des questions écologiques, une partie des agents de l’État s’interroge : rester pour tenter de peser de l’intérieur ou quitter un navire qu’ils voient dériver ? Ballottée par la perte de sens, usée par l’autocensure et en alerte face à la perspective d’une prise de pouvoir de l’extrême droite, la fonction publique navigue à vue.
texte Vincent gautier
illustration Matt tulloch
Pour qui a l’écologie chevillée au corps, il fallait ces derniers mois avoir le cuir épais et l’estomac bien accroché, tant les défaites et reculades ont semblé s’enchaîner sans relâche. En France : l’objectif « Zéro artificialisation nette », adopté pour limiter le bétonnage des sols et l’étalement urbain, a été envoyé par le fond fin mai 2025 par l’extrême droite, la droite et une partie des macronistes ; ou encore la loi Duplomb, partiellement censurée en août par le Conseil constitutionnel sur le volet des insecticides néonicotinoïdes qu’elle était censée réintroduire, a été promulguée dans sa partie facilitant la construction de mégabassines et l’implantation de fermes-usines. Partout dans le monde : fuite en avant dans l’extraction des énergies fossiles, multiplication des projets écocidaires, poussées nationalistes, offensives impérialistes et sommets climatiques incapables de juguler les destructions en cours. À cette série noire se sont ajoutés les innombrables coups de boutoir assénés contre les organismes publics chargés de la protection de l’environnement et de la transition écologique.
Illustration avec deux cas d’école. En mai dernier, le ministère de l’Agriculture a purement et simplement supprimé le budget communication de cinq millions d’euros de l’Agence bio : de quoi rendre impossible la mission de l’organisme chargé de promouvoir une agriculture biologique française déjà bien mal en point. En début d’année, c’était le président du Sénat, Gérard Larcher, qui, dans une interview au Parisien, se posait « la question de l’efficacité publique » de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) avec ses « près de 1 100 équivalents temps plein » et ses « plus de 4 milliards de budget ». En omettant d’apporter une précision fondamentale, rappelée par Émilie Agnoux, haute fonctionnaire territoriale et cofondatrice du groupe de réflexion Le Sens du service public : « Le budget d’une agence comme l’Ademe consiste essentiellement en des aides publiques qu’elle distribue pour le compte de l’État. Or, on laisse ici à penser que le coût de ces organismes serait lié à des frais de personnel ou de fonctionnement. Cette hypocrisie dans le discours politique est voulue, elle signifie qu’il y a derrière la volonté d’affaiblir les bras armés de la puissance publique. » Cet autosabordage, au croisement de l’obsession pour les coupes budgétaires et d’un souverain dédain pour les questions environnementales, ne peut guère passer inaperçu. Il est d’autant plus durement ressenti par les fonctionnaires observant ce ressac écologique depuis les premières loges. Et ce mouvement ne pourrait qu’aller en s’accentuant si un gouvernement estampillé « Rassemblement national », en croisade contre « l’écologie punitive », venait à se matérialiser. Dans de telles conditions, les velléités se multiplient de quitter le navire de la fonction publique, au risque de le voir dériver. Vaut-il mieux rester à bord pour tenter d’influencer bon an mal an la course du paquebot « État » en colmatant les brèches ? Si oui, en étalant ses désaccords au grand jour ou, au contraire, en agissant en agissant en toute discrétion ? Ou s’agit-il tout simplement de faire le dos rond en attendant des jours meilleurs ?
Absurdité et perte de sens
Les jours meilleurs, cela fait des années qu’ils sont attendus par une majorité de fonctionnaires, confrontés à une perte de sens de leur mission. Une enquête menée en 2021 par le collectif Nos services publics s’était chargée de mettre en lumière cette déréliction. Sur les quelque 4 500 agents de la fonction publique issus de tous secteurs ayant répondu, 80 % se disaient confrontés « régulièrement » ou « très fréquemment » à un sentiment d’absurdité dans le cadre de leur travail. La proportion était comparable pour les fonctionnaires exerçant dans le secteur de l’environnement et du climat – avec un échantillon toutefois bien plus restreint (187 réponses). « C’était frappant de voir que tout le monde était concerné, et à quel point cette perte de sens reposait sur une question fondamentale, celle de la contradiction entre les orientations politiques et l’intérêt général constaté au quotidien sur le terrain », souligne Arnaud Bontemps, porte-parole de Nos services publics. « À ces contradictions éprouvées s’ajoute dans la période actuelle un sentiment de fragilité quand des agents ne s’estiment pas soutenus par leur hiérarchie. » D’autant plus lorsque ce manque de soutien ruisselle depuis le sommet de la pyramide étatique.
En début d’année, dans son discours de politique générale, François Bayrou avait par exemple trouvé judicieux de s’en prendre aux policiers de l’environnement de l’Office français de la biodiversité (OFB), déjà dans le collimateur de la FNSEA et de la Coordination rurale. Pour le Premier ministre, c’était tout vu, le port d’armes lors du contrôle d'exploitations agricoles constituait une « faute » et une « humiliation » pour les agriculteurs. Le même mois, le média Contexte révélait pourtant que seul 0,05 % des contrôles effectués avait occasionné des « situations conflictuelles » depuis 2020, date de la création de l’OFB... Malgré ce climat délétère et le découragement accumulé, les fonctionnaires de l’OFB, et plus largement les agents de l’environnement, demeurent « encore convaincus » de leur rôle et « très investis » bien qu’« un peu usés », estime Véronique Caraco-Giordano, secrétaire générale du Syndicat national de l’environnement de la Fédération syndicale unitaire SNE-FSU. Mais la syndicaliste l’admet, elle-même est gagnée par cette envie de baisser pavillon. « Je pourrais partir à la retraite à la fin de l’année, mais elle ne serait pas complète et je n’en ai pas les moyens », explique celle qui se décrit comme une « militante dans l’âme ». « Si c’était le cas, [...] je partirais. Je peux pourtant vous dire que prendre sa retraite aujourd’hui en voyant ce qu’on laisse, ce n’est pas gai. »
L'obligation de neutralité
Que vous soyez athée, chrétien, musulman ou juif, né à Marrakech, Guangdong ou Sainte-Reine-de-Bretagne, que vous penchiez très à gauche ou que vous ayez glissé dans l’urne un bulletin Reconquête aux dernières législatives ne doit rien changer pour le fonctionnaire qui vous fait face. Tenu par l’obligation de neutralité pendant son service, il doit adopter le même comportement et traiter de la même manière tous les usagers en « respectant leur liberté de conscience et leur dignité », indique l’article L121-2 du Code général de la fonction publique. Cette obligation va de pair avec le respect du principe de laïcité, qui interdit aux fonctionnaires de faire étalage de leurs croyances par le port d’un signe religieux ou en faisant du prosélytisme.
« La carrière est longue, l’administration petite »
Professeur émérite d’écologie à Sorbonne Université, Luc Abbadie a lui quitté la vice-présidence du Conseil scientifique de l’OFB au mois de juin. Plus par volonté de passer la main à une nouvelle génération que pour marquer un désaccord, précise-t-il. Le scientifique a néanmoins récemment caressé l’idée de ruer dans les brancards en compagnie d’une dizaine d’autres personnalités, comme la diplomate Laurence Tubiana ou le climatologue Christophe Cassou, tous membres du Groupe d’appui à la transition écologique des agents de la fonction publique. Formé fin 2022, il était conçu pour accompagner un grand plan de formation des fonctionnaires sur les enjeux écologiques. Vaste et noble programme... dont les ambitions ont été fortement revues à la baisse après la dissolution de l’Assemblée nationale en juin 2024.
« C’est parti en vrille à ce moment-là », raconte Luc Abbadie. Le mouvement initié deux ans plus tôt s’écrase sur les murs du désintérêt du gouvernement et des considérations budgétaires. Les courriers adressés par l’écologue aux ministres restent lettre morte. Le groupe d’appui en a tiré les conséquences en s’éclipsant discrètement au printemps. D’après Luc Abbadie, « continuer ne servait plus à rien, nous n’avions plus de légitimité ». Étant donné leurs profils, les membres du groupe auraient très bien pu faire étalage de la situation sur la place publique. Pourquoi s’y être refusé ? « Nous avons hésité à faire du bruit ou non », expose le scientifique, évoquant un choix à la fois « pragmatique » et « critiquable ». « Je conçois que l’on puisse dire que ce n’est pas comme ça qu’il faut faire, qu’il faut taper du poing sur la table. Moi-même, je ne suis pas au clair d’un jour à l’autre ! », poursuit-il. « Mais provoquer un scandale aurait affaibli les trois hauts fonctionnaires faisant partie de notre groupe et tous les autres qui se battent en interne pour faire avancer le schmilblick. » Tenir tête, afficher ouvertement son opposition n’est pas en soi antithétique avec le fait de rester les deux pieds ancrés dans l’administration. Ce qui ne signifie pas que les fonctionnaires ont carte blanche pour s’exprimer comme bon leur semble, tenus qu’ils sont de respecter une série de principes, dont l’obligation de neutralité, le devoir de réserve ou d’obéissance (lire encadrés). « Ils sont presque toujours sur-interprétés et conduisent à une forme d’autocensure. Or, on ne comprendrait pas ce qui se passe à l’hôpital ou à l’école sans la parole des infirmières, des médecins, des enseignants », insiste Arnaud Bontemps. Pour contribuer à lever cette barrière, son collectif compte donc donner un coup d’accélérateur durant l’année à venir sur la formation de fonctionnaires à ces obligations institutionnelles pour « se réapproprier leur place et leur rôle en tant qu’agents publics. »
Il ne faudrait bien sûr pas faire croire que s’exprimer au grand jour serait indolore pour les fonctionnaires osant sortir de leur réserve. Les risques sont réels : mise au placard et coups de frein dans la progression de carrière sont autant de moyens de représailles dont leur hiérarchie dispose. Jeune haute fonctionnaire dans une agence environnementale de l’État, Léa* explique ainsi que « beaucoup de [ses] collègues ne feraient pas monter un fonctionnaire perçu comme trop militant. [...] Ce que tu dis peut toujours t’être reproché plus tard, ajoute-t-elle. Dans l’administration, il existe une règle : “La carrière est longue, l’administration est petite” ! » En la matière, une catégorie d’agents publics s’expose tout particulièrement au retour de bâton : les contractuels, qui représentaient 22 % des effectifs de la fonction publique en 2022, contre 17 % en 2011. Soumis aux mêmes devoirs que les titulaires, disposent-ils réellement de la même latitude pour regimber contre leur hiérarchie ? Le doute est plus que permis pour Émilie Agnoux : « Pour les contractuels, il y a toujours le risque de ne pas être renouvelé. S’opposer, exprimer un désaccord représente un enjeu encore plus important pour leur carrière, et ce sujet mérite d’être mis sur le devant de la scène. »
Le devoir d’obéissance
Le mot « obéissance » figurait dans le tout premier statut de la fonction publique datant de septembre 1941, sous le régime de Vichy. Il n’apparaîtra plus au sortir de la guerre et jusqu’à aujourd’hui. L’article 121-10 du Code général de la fonction publique ne fait donc pas mention d’un « devoir d’obéissance », mais il indique que « l’agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique ». Cette première obligation va de pair avec une seconde : l’obligation... de désobéir. Lorsqu’un ordre est « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public », un agent public est sommé de ne pas s’y conformer – le « et » est ici capital, puisque les deux critères doivent être réunis. Dans une telle situation, c’est de ne pas désobéir qui expose un fonctionnaire à unesanction !
« Gueule de bois » post-dissolution
En coulisses, existe-t-il des marges de manœuvre pour glisser ici ou là quelques grains de sable dans les rouages de la machine administrative ? Si l’horizon poursuivi est celui du sabotage pur et simple d’une mesure, Anthony*, haut fonctionnaire à la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC), juge cette visée « irréaliste parce qu’in fine, c’est le politique qui décide ». En revanche, il estime toujours possible de jouer les traîne-savates, et prend l’exemple d’un travail d’étude commandé par le ministère de l’Économie et des Finances sur lequel son service se montre réticent : « Nous sommes vraiment en désaccord avec ce que veut le cabinet. Tant qu’il ne nous relance pas sur cette étude, nous ne faisons pas forcément preuve de volontarisme pour la mettre en œuvre », confie-t-il. « Mais si le cabinet venait à nous relancer trois fois, nous finirions par la faire. » Souffrant déjà de ces limites, Anthony estime que cette stratégie de l’inertie serait moins efficace dans le cas de figure d’un gouvernement Rassemblement national (RN). « Les conseillers des cabinets ministériels cadenasseraient les choses en mettant des deadlines très serrées, en faisant davantage de suivi », suppose- t-il, imaginant déjà le RN face à une administration qui rechignerait à suivre ses directives, faire son miel en dénonçant l’« État profond ».
Ce scénario, Nicolas Rio, consultant en stratégies territoriales et fondateur de l’agence Partie prenante, y a également songé. Durant la dernière campagne des législatives, il a vu apparaître sur LinkedIn des messages indiquant « Mon job n’est pas compatible avec le RN » publiés par des fonctionnaires : « Je me suis demandé s’ils ne créaient pas eux-mêmes le piège dans lequel ils vont se retrouver enfermés avec un Rassemblement national qui dirait : “Vous voyez, on vous a bien dit que l’administration était militante et n’acceptait pas les résultats de la démocratie !” ». Dès lors, quelle attitude adopter en cas d’arrivée au pouvoir de l’extrême droite ? Anthony confesse que la dissolution de l’Assemblée nationale a eu un « effet gueule de bois énorme ». Avant que le danger ne soit écarté par le résultat des urnes 4, il a envisagé de rejoindre une collectivité territoriale pour ne plus appartenir à une administration « qui contribuerait à exécuter le projet du RN en s’efforçant potentiellement de minimiser ses effets négatifs » : « Le public se dirait que le RN ne fait pas des choses si horribles que cela. J’ai l’impression qu’indirectement, on contribuerait toujours à sa réussite. »
Moins tranchée, Léa fait valoir que, si elle devait rester haut fonctionnaire en cas d’accession au pouvoir du Rassemblement national, elle préférerait que cela soit dans l’agence environnementale où elle travaille plutôt qu’au ministère de l’Intérieur. « La liberté de parole et les budgets seraient très diminués. Mais, au moins dans un premier temps, on continuerait à avoir une mission environnementale, anticipe-t-elle. La question se poserait évidemment différemment si l’une des premières actions d’un tel gouvernement était de supprimer l’agence. »
Le Devoir de réserve
Fruit de la jurisprudence, le devoir de réserve ne vise pas la nature des opinions, mais leur mode d’expression. « Pour caricaturer, il s’agit d’être poli, de parler avec modération », explique Arnaud Bontemps. Sont ainsi proscrits les propos outranciers, injurieux ou dénigrant publiquement des collègues ou une hiérarchie. Pour s’être plaint de sa rémunération lors d’un concert en présence d’élèves, de parents d’élèves et d’élus locaux, un professeur de musique a ainsi été exclu pour une durée de six mois, une sanction confirmée en 2017 par la justice administrative. L’obligation de réserve est également appréciée plus sévèrement en fonction de la médiatisation des propos et de la place occupée dans la hiérarchie. « Un préfet a une obligation de réserve beaucoup plus importante qu’un cadre de collectivité locale », illustre Émilie Agnoux, cofondatrice du Sens du service public.
Le jeu du collectif
Alors qu’il se décrit comme « assez discret sur ce qu’[il] pense » en règle générale, la période post-dissolution a amené Anthony à partager et confronter ses vues avec ses collègues : « Nous en avons énormément parlé entre nous. C’était tellement fort que je n’avais pas envie d’être seul pour affronter ce moment. » Arnaud Bontemps a également pu observer à son échelle le besoin des agents rongés par l’inquiétude de se rassembler lors de ce moment d’incertitude. « Le principal afflux qu’a connu Nos services publics a eu lieu entre début juin et début juillet 2024, avec un doublement de nos adhérents », précise le porte-parole. Selon ses chiffres, le collectif comptait 1 500 adhérents en fin d’année dernière, contre 600 un an plus tôt. Un chiffre se rapprochant de ceux du Lierre, le « réseau écologiste des professionnels de l’action publique », fondé en 2019, qui regroupe environ 2 000 personnes à ce jour Passée la déflagration générée par cette « grenade dégoupillée balancée dans les jambes », le défi consiste, selon Arnaud Bontemps, à ce que l’engagement des fonctionnaires se perpétue. Alors qu’une soirée sur le thème « Imaginer les manières de servir (ou non) sous un drapeau bleu-blanc-brun » et sous la houlette de Nos services publics voyait les demandes d’inscription dépasser les places prévues par les organisateurs fin juin 2024, cette période de « suragitation a laissé place à une espèce de fatigue, à la limite parfois du déni », observe Nicolas Rio. En soulignant au passage le besoin pour les fonctionnaires d’« élargir leur répertoire d’actions » tout en demeurant « impartiaux, rigoureux, inattaquables ». Et le consultant d’observer qu’« après la dissolution, chacun a eu tendance à faire ce qu’il sait faire : les hauts fonctionnaires ont par exemple produit des notes. Mais est-ce que c’est en produisant des notes qu’on va réussir à contenir le backlash et à garantir la solidité de l’administration publique face au tournant autoritaire qui se profile ? Je n’en suis vraiment pas certain. »
*Prénoms modifiés.
Être agent public et lanceur d'alerte
Un agent public peut tout à fait signaler des actes répréhensibles en tant que lanceur d’alerte en faisant fi du respect du secret professionnel (le secret médical ou le secret de la défense nationale font partie des exceptions). Pour pouvoir bénéficier du statut de lanceur d’alerte et de la protection afférente, le fonctionnaire doit à la fois agir de bonne foi et dans l’intérêt général. Jusqu’en 2022, il devait d’abord lancer une alerte en interne avant de pouvoir saisir une autorité externe, par exemple le procureur de la République ou le Défenseur des droits. Un agent public a désormais le choix entre la première et la seconde option. Divulguer publiquement une alerte, auprès de médias ou non, est également permis par la loi dans certaines situations, notamment en cas de « danger imminent et manifeste pour l’intérêt général » ou si le signalement auprès d’une autorité externe n’a pas donné lieu à une « réponse appropriée » dans un délai de trois mois. La Cour d’appel de Lyon a ainsi jugé en 2021 que l’inspectrice du travail Laura Pfeiffer, impliquée dans l’affaire Tefal, ne pouvait invoquer le statut de lanceuse d’alerte. Selon la justice, elle aurait dû pour cela effectuer un signalement auprès du procureur de la République avant de transmettre à des syndicats des mails échangés entre son supérieur hiérarchique et la direction d’une usine Tefal de Haute-Savoie.